这就产生了基于宪法的解释。
[18]参见湛中乐、苏宇：《论我国信访制度的功能定位》，《国家行政学院学报》2009年第3期。笔者认为，应以后者为改革思路。
另一方面囿于自身的职权范围，又无法满足通过信访窗口接收下来的多方面、多层次的要求。于是，党和政府的权威就在这种权责倒置的状态下，逐渐流失。更有甚者，法院面对维稳的高压，在接到涉诉信访后，为了达到息访罢诉的效果，不得已采取法外息诉的方式。这种效力层级较低的立法状况，一方面使部分国家机关从事信访工作之权力来源无实证法支持。此外，信访案件的大量涌入还严重干扰了法院正常的司法审判工作。
需要规制、完善的内容还有很多，如信访工作原则的重新拟定、信访时效制度的科学规定、信访与其他既有法律法规的合理衔接等等。这种责重权轻的反差使得信访工作部门承受着巨大的压力：一方面他们承载着党和国家以及人民群众太多的希冀。作者单位：华东师范大学法律系 文章原载《法学》2015年第2期。
我国《大气污染防治法》本身其实并未具体涉及限行(降低机动车使用强度)的措施。三、形式合法判断 从上文分析可知，地方政府规章是否具有法定授权、是否由授权的行政机关所制定这些形式合法的要求是判断机动车限行是否合法的首要内容。《规章制定程序条例》规定了起草单位在规章报送审查时所具有的对听证会意见处理情况及其理由的说明义务。前者属于地方立法机关制定的立法，本文暂不涉及。
(三)改善决策的问责制 根据科学的论据，在不同的利益之间进行衡量并作出价值判断仍然要有赖于行政过程内部合理的决策协调过程以及可被间责的政治性的决定机制来实现。[12]参见《立法法》第89条第4项、《法规规章备案条例》第3条。
[12]也可以由国家机关、社会团体、企业事业组织、公民从外部提出审查建议来启动程序。五是是否违背法定程序。[6]除了机动车限行以外，近年来，为了控制机动车数量，许多地方政府采取了机动车限购措施，还有为了控制房价上涨，一些地方政府还采取了时商品房的限购措施。[17]因此，机动车限行常态化规定这一行政专业程度较高的立法由立法机关授权行政机关制定相关规范至少在实定法上是有依据的。
[5]实际上，在现代社会，类似的从公共福利或秩序的需要出发，对财产权进行限制的措施也越来越常见。而《北京市大气污染防治条例》第72条和《道路交通安全法》第39条的授权都是非常宽泛的，特别是对于范围的授权。作为一项公共政策，其规制的方式和内容实质上是否适当，是否侵害了机动车所有权人的财产权，应是合法性讨论中需重点关注的部分，而这一讨论必须对目的和手段之间的关联性进行考量，即进行实质性的判断。相关限制措施还会影响到企业职工的就业和收人、储油企业的减少运营会影响到加油的便利性、柴油货车的限制会直接减少货车经营者的利润和货车司机的工作。
[32]通过量化，产业改造带来的经济影响、企业损失的成本、个人出行的便利与否、公共交通的负担便可在同一个天平上进行衡量。[23]立法机关应为行政机关提供明确的指引，以使后者制定的规则能够实现授权之目的。
[14] 尽管在实务中，由于抽象性审查不是在具体争议中审查，故较难发现问题。四、实质合法判断 进而，在讨论是否具有法定授权、是否由享有授权的主体制定这些形式要件以外，机动车限行常态化规定是否实质上合法呢？ 首先，需要判断的是，制定机动车常态化限行的规定，其内容是否超越以上授权的范围？而对此的判断仍然要结合授权目的解释根据大气环境质量状况、在一定区域内‘、道路和交通流量的具体情况这些概括性用语中到底包含了何种标准和原则，而地方人民政府在制定规章时是否超越或违反了这些标准和原则。
[33]但是，这些局限并不妨碍这一方法的适用，鉴于难以量化等难题，甚至可以采取将成本一效益分析仅作为一种程序性标准,[34]使成本一效益分析充分发挥向政策过程提供信息的功能，而不是由其决定规范的最终结果，如此成本一效益分析便可成为控制行政立法裁量的重要手段。净收益越大，说明制定法规的理由越充分、越合理。机动车限制其一定程度的使用权，是否违反了《物权法》上法律保护的范围呢？要对此做出判断，需辨明以下三个问题：(1)这里受法律保护的法律指向为何？(2)这些法律是否禁止对机动车行驶进行限制？(3)如果未禁止，限制的目的和手段是否符合法律的要求？若将法律认定为立法机关制定的法律，则从《民法通则》到《道路交通安全法》，都未有规定禁止限行，《北京市大气污染防治条例》和《道路交通安全法》则规定可以在一定情况下限制通行，因此，机动车限行的规定是否违反《物权法》，就转换成了限制通行的规定是否违反《北京市大气污染防治条例》和《道路交通安全法》上允许限行的条件和范围这一问题了。我国《立法法》第73条规定了地方政府规章以法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规为根据。此外，因为限行，一般企业的出行成本也会相应增加。五、通过行政立法过程本身促进合法性 (一)完善参与程序中的利益表达 北京近年来雾霆频发的现实及其危害在客观上增加了支持将奥运会期间实施的机动车单双号限行措施常态化的人群比例，并且，随着研究的深人以及APEC会议期间各种措施效果的显现，也使得持车群体、产业利益群体与政府之间的利益冲突不断加剧。
二是下位法是否违反上位法的规定。[8]2015年5月I日前仍实施的《行政诉讼法》第52条第I款，5月1日后实施的修正案该内容未改动。
第二次调整是继上一次调整之后，紧接着对高峰限行时间进行减少，真正形成了被多次延长执行期的机动车每周工作日高峰时段区域限行的措施。当然，理论上也存在北京市政府仍沿用制定行政规范性文件的方式来进行常态化规定的可能，在实务中，地方人民政府常常通过颁布行政规范性文件的方式限制某类群体的财产自由以实现规制之目的，[7]但鉴于法学界和社会各界对行政规范性文件的立法位阶过低已提出过批评，且此次《立法法》二审草案也特别强调设定有损公民、法人和其他组织权利或者增加义务规范的位阶和法律根据，因此可以预想此次北京市试图将机动车限行由临时性措施转变为常态化规范，应不会再采取制定行政规范性文件的形式。
同时，起草机关在起草过程中会组织座谈会、论证会等听取各方面的意见。如果用形式一实质这对概念来对行政立法的合法要件进行归纳，那么在审查规章制定是否超越权限时，具有法定授权、由授权的行政机关所制定、不违反法定程序这三项要求应属于形式上的合法要件。
很显然，在宪法上，县级以上地方人民政府实施首长负责制，服从国务院、对本级人民代表大会负责并报告工作，地方各级人大享有提名、选举和罢免权，然而这种对代议制机构负责的机制却很难启动，真正发挥地方行政首长负责制的机制仍然是上级党委领导、组织部实施的对地方党政领导班子的政绩考核以及任期责任制。听取意见程序一方面可以弥补行政立法缺乏民主基础的缺憾。这也是审查中判断规章是否适当的重要内容。这些有限的合法性审查机制对地方政府规章的合法又提出了哪些要求呢？首先，从备案审查制度来看，《法规规章备案条例》第10条规定国务院法制机构对地方政府规章的审查事项包括5项：一是是否超越权限。
如若最后制定的规范中未采纳相关意见或替代方案的，有必要做出充分的说明。值得注意的是，机动车限行常态化规定存在两个规制领域法律法规的授权，这两个领域法律法规的授权不仅制定主体不同，而且授权制定通行规则的条件和范围也不相同。
有权制定地方性法规的地方人民代表大会及其常委会究竟在何种条件下应制定地方性法规，在何种条件下可以授权地方人民政府制定地方政府规章，《立法法》和司法判决都未提供足够的指引。经登记才具有行驶的权利，但这并不意味着行驶的权利除了需登记以外，不受任何其他的限制。
[16] 首先，不可否认，对于机动车限行规范的最大争议之一就在于是否应当适用法律保留原则，禁止立法机关授权行政机关来制定相关规则。⑥当然，规章的内容是否适当在行政自我纠错的审查机制中，不仅包括合法性审查，也应包括合理性判断。
[14]参见《立法法》第88条第3项、第5项。[20]值得注意的是，正在审议的《大气污染防治法(修订草案)》中，除了排放标准控制外，还增加了降低非公交类机动车使用强度的规定。当然，在判决之后的司法建议中，人民法院有时会将实质性判断的意见通过司法建议向行政机关提出。而在审查是否超越权限时，要求规章制定在拥有授权的情况下不超越权限，下位法不违反上位法，以及要求规章的内容是适当的，这些要件将涉及到地方政府规章是否合法的实质判断。
北京市的临时性措施曾经以《大气污染防治法》第17条第3款与《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》相结合作为授权依据，但这些依据中并没有明确限制机动车行驶的授权范围。[25]我国司法权与行政权关系的原理也决定了司法审查的内容难以进人到形式审查以外的实质审查中，即便出现不适用某一规章，合法判断也只涉及超越法定职权、是否与上位法冲突以及是否违反法定程序中有关形式问题的判断。
行政机关本身也会带有GDP增长等政府或部门的利益，并不会在听证会中自然而然地选择中立的立场，[27]同样，在构建相应的法律制度时也应使其保持同样的中立立场。此次提出对机动车限行常态化进行论证，极有可能是想将一般机动车每周工作日高峰时段限行一天的措施以规范的形式长期固定下来。
母SeeRichardO.Zeibe，[33]IsCost一Bene$tAnalysisLegal？ThreeRules，TournalofPolicyAnalysisandManagement，Vol.17，No.3(Sum-mer，1998)，p.421. [34]同前注[31]，赵雷文。在改善官员问责制度的同时加强立法监督和司法审查的机制和功能。
